Samenvatting Discussiestuk Ambtelijk overleg herziening stelsel Jacht en Faunabeheer – Rol en Taken van Faunabeheereenheden (FBE’s)

Hierbij hebben wij op hoofdlijnen het gehele discussiestuk Ambtelijk overleg herziening stelsel Jacht en Faunabeheer en de rol en taak van de FBE hierin verwerkt, met de onderstaande analyse van de problemen binnen het huidige faunabeheer in Nederland met nadruk op de rol van de Faunabeheereenheden (FBE’s) en provincies. Waarin de mogelijke oplossingsrichtingen meegenomen zijn zoals voorgesteld in het discussiestuk, inclusief hun implicaties voor beleid, uitvoering en maatschappelijke belangen.

Faunabeheer in Nederland en de rol van FBE’s

Het faunabeheer in Nederland is een taak van provincies waarbij Faunabeheereenheden (FBE’s) een centrale coördinerende rol vervullen. De Omgevingswet (art. 8.1) bepaalt dat elke provincie één of meer FBE’s kent. Een FBE stelt voor haar werkgebied een faunabeheerplan op dat de aanpak beschrijft voor het duurzaam beheren van wildpopulaties, schadebestrijding en de uitvoering van de jacht. Dit plan moet worden goedgekeurd door Gedeputeerde Staten en vormt de basis voor alle maatregelen (preventief én curatief) om schade en overlast door wilde dieren te beheersen. De FBE coördineert verder de uitvoering van het faunabeheer, bijvoorbeeld door ontheffingen (vergunningen om dieren te doden of te vangen) aan te vragen bij de provincie en afstemming met Wildbeheereenheden (WBE’s) en terreinbeheerders.

Wettelijke basis (Omgevingswet 8.1): Artikel 8.1 Omgevingswet schrijft voor dat provincies FBE’s instellen en regelt de formele randvoorwaarden. Zo moet een FBE een rechtsvorm hebben (vereniging of stichting) met een bestuur waarin in ieder geval jachthouders en maatschappelijke organisaties zijn vertegenwoordigd. Provinciale Staten mogen nadere regels stellen voor de samenstelling van het bestuur en voor het faunabeheerplan. Voor de uitvoering van deze regels is de provincie bevoegd gezag. Kort samengevat: FBE’s bestaan per provincie, zij maken en bewaken het faunabeheerplan en fungeren als schakel tussen provincie, jacht en terreingebruikers (jagers, grondeigenaren, natuurorganisaties).

Samenstelling van de FBE’s

In de praktijk zijn de FBE’s breed samengesteld. Volgens de wet moet het bestuur ten minste jachthouders en maatschappelijke organisaties omvatten. In de meeste provincies gaat het om een platform waarin ook grondeigenaren, terreinbeheerders (zoals waterschappen en natuurbeheerders) en landbouw- en natuurbeschermingsorganisaties deelnemen. Dit brede draagvlak is bedoeld om alle relevante belangen (landbouw, natuur, dierenwelzijn, verkeersveiligheid e.d.) in het planproces te betrekken. Zo stelt bijvoorbeeld FBE Noord-Holland dat landelijke jager-, landbouw- en natuurorganisaties samenwerken aan faunabeheer. De exacte samenstelling kan per provincie verschillen en is vaak vastgelegd in de omgevingsverordening: sommige provincies schrijven bijvoorbeeld aanvullende vertegenwoordigers voor. Over het algemeen geldt dat zowel de belangen van landgebruikers (voornamelijk boeren) als van natuurbeschermers in het bestuur vertegenwoordigd zijn.

Faunabeheerplan: inhoud en functie

Het faunabeheerplan is het uitvoeringsinstrument voor faunabeleid in de provincie. Het plan wordt opgesteld per (groep van) diersoorten en bevat onder meer:

• de geschatte populatieomvang van de soort in de provincie, en de ontwikkelingsrichting (groei of afname);
• een beschrijving van eventuele schade en overlast door de soort;
• preventieve maatregelen die beheerders (jagers, boeren, terreinbeheerders) kunnen nemen om schade te voorkomen (bijvoorbeeld insleepbeveiliging, weidevogelbeheer, leefgebiedmaatregelen);
• ingreepmaatregelen (zoals afschot) voor het reguleren van de populatie als preventie onvoldoende blijkt;
• alternatieve maatregelen of vervolgacties als de eerste inspanningen niet volstaan.

Met andere woorden: in het plan staat welke beheersstrategieën zijn toegestaan en geïntensiveerd mogen worden om doelstellingen te bereiken, zoals schadebeperking of behoud van populatieniveaus. De provincie moet het plan goedkeuren en ziet erop toe dat het wordt uitgevoerd. Het plan (meestal 6 jaar geldig) fungeert verder als bindend kader voor vergunningverlening: iedereen die dieren wil vangen of doden, moet handelen conform het faunabeheerplan. Beheerders en jagers gebruiken het plan dus als richtlijn om te bepalen welke soorten en hoeveelheden beheerd mogen worden, zodat faunabeleid consistent en transparant wordt uitgevoerd. De FBE bewaakt de uitvoering: zij monitoren faunatellingen, houden de voortgang bij en rapporteren jaarlijks aan de provincie over de stand van zaken.

Kernproblemen in provinciaal overleg over FBE’s

Uit recente gesprekken tussen provincies, FBE’s en andere betrokken partijen (o.a. Maatschappelijke Adviesraad Faunaschade) zijn meerdere knelpunten naar voren gekomen. De meest opvallende zijn:

• Gebrek aan provinciale regie en afstemming: Provincies geven niet altijd eenduidige aansturing of vereisen onvoldoende uniforme richtlijnen. Uit adviesrapporten blijkt dat gemeenten en provincies meer samenhang moeten zoeken: “Meer onderlinge afstemming, meer eenduidigheid in beleid is hiervoor noodzakelijk”. Nu bestaan provinciale verschillen in beleid en vergunningverlening, waardoor faunabeheer versnipperd raakt. Provinciale beleidsuitgangspunten lopen uiteen, wat leidt tot onduidelijkheden voor uitvoerders. Kort gezegd: de “sturen-en-regisseren”-rol van provincies is soms te zwak.
• Beperkte uitvoeringscapaciteit en financiering: Veel FBE’s kampen met te krappe budgetten en personele middelen. Uit onderzoek onder FBE-bestuurders blijkt dat financiering door provincies het grootste knelpunt is. In enkele provincies ontvangen FBE’s slechts voorlopige voorschotten of is onduidelijkheid over toekenning, wat de uitvoering verstoort. De beperkte middelen werken door in onderzoek, monitoring en communicatie: er is onvoldoende capaciteit om faunatellingen uit te voeren, gebiedsanalyses te doen of boeren en jagers te ondersteunen. Geconcludeerd werd dat een ‘onderfinancierd faunabeheer’ ten koste gaat van een effectieve uitvoering.
• Versnippering van beleid en taken: Door verschillen tussen provincies en door het ontbreken van één duidelijke landelijke sturing is faunabeleid versnipperd. De Adviesraad constateert dat verschillen in regels tot “onduidelijkheid in de uitvoering” kunnen leiden en zelfs (onnodige) juridische procedures uitlokken. Zo verschillen provinciale beleidsregels en ontheffingspraktijken, waardoor bijvoorbeeld een jager die in de ene provincie toestemming krijgt, in de andere provincie weer beroep moet doen op lokale regels. Deze versnippering maakt het moeilijker om effectief en eenduidig beheer te organiseren en vergroot de kans op conflicten en rechtszaken.
• Juridische kwetsbaarheid en procedures: Er wordt veel geprocedeerd over ontheffingen en beheerbesluiten. In gesprekken benadrukken zowel provincies als FBE’s dat talloze bezwaar- en beroepsprocedures plaatsvinden. “Alle geïnterviewden zijn het erover eens dat er veel juridische procedures zijn gevoerd. Dit heeft de vorming van de nieuwe FBE-organisatie en de samenwerking tussen provincies en FBE’s vertraagd”. FBE’s kunnen zelf geen bezwaar maken tegen provincie-adviezen (alleen grondeigenaren of boeren kunnen procederen), maar onduidelijkheden in bevoegdheden leiden tot vertraging en onzekerheid. De juridische druk zorgt ervoor dat partijen soms terughoudend zijn in het doorvoeren van maatregelen.

Gevolgen voor faunabeheer, populaties en schadeafhandeling

De genoemde problemen hebben concrete gevolgen voor het beheer van dierpopulaties en de afhandeling van faunaschade:

• Onzekerheid en vertraging: Door juridische procedures en onduidelijke rollen komt uitvoering van het beheerproces stil te liggen. Bijvoorbeeld het uitblijven van een (definitief) faunabeheerplan of ontheffing kan de inzet van beheersmaatregelen vertragen, waardoor populaties ongecontroleerd blijven groeien of juist (tijdelijk) niet adequaat beschermd worden. Uit evaluaties blijkt dat nog onduidelijk is wat de daadwerkelijke effecten van de reorganisatie zijn op populaties en schade: “Het is nog moeilijk te zeggen wat de daadwerkelijke effecten zijn op het beheer, op de schade en de populatie van de diersoorten. Daar is het volgens velen nog te vroeg voor”. Hierdoor blijft het beeld gemengd: sommige boeren ervaren meer schade, anderen juist minder, wat de onduidelijkheid onderstreept.
• Risico op ineffectief beheer: Als provincies onvoldoende regie voeren en FBE’s beperkt kunnen optreden, raakt faunabeheer gefragmenteerd. Onvoldoende eenduidige landelijke beleidskaders betekenen dat dezelfde soort in de ene provincie anders wordt beheerd dan in de andere. Dit kan leiden tot probleempopulaties die ‘lekker doorgroeien’ en elders niet tijdig worden aangepakt, met extra schade tot gevolg. Omgekeerd kan een soort in een provincie onnodig streng worden beheerd. Zonder stevige coördinatie kan het eindresultaat zijn dat geen van beide doelen (duurzame populaties en minimale schade) goed wordt gediend.
• Belasting voor landbouw en natuur: Farmers en terreineigenaren lijden meer of langer onder schade als preventieve maatregelen en bestrijding onvoldoende uitgevoerd worden. De huidige onduidelijkheid kan leiden tot meer claims voor schadevergoeding en vertraging in afhandeling van voorschotbetalingen uit het provinciale schadefonds. Ook voor de natuur kan er sprake zijn van negatieve gevolgen: zwakke bestuurlijke regie kan betekenen dat kwetsbare soorten niet tijdig beschermd worden of juist dat beheersmaatregelen onvoldoende aan natuurbescherming tegemoetkomen. In één geval is aangegeven dat landelijke vrijstelling van beheer (d.m.v. landbouwsubsidies die beheer toestaan) een “bedreiging vormt voor de toekomst van een planmatig beheer op (provinciale) maat”, omdat het provinciale plan dan onmogelijk goed kan doorwerken.

Kortom, deze knelpunten bedreigen de effectiviteit van het faunabeheer: populaties kunnen uit de pas gaan lopen met de beleidsdoelen, en schadebestrijding wordt minder planmatig en reactief. Vooralsnog is het lastig harde conclusies te trekken over populatietrends of schadeontwikkelingen, maar de ingezette structuur en middelen zorgen voor zorgen bij betrokkenen.

Vier mogelijke nieuwe inrichting-scenario’s voor FBE’s

In het concept-discussiestuk zijn vier alternatieve scenario’s geschetst voor de toekomstige inrichting van de FBE’s. Elk scenario heeft eigen voor- en nadelen en vraagt om specifieke randvoorwaarden:

• 1. Geen verplichte FBE (“Vrijwillige/regiovorm”): FBE’s zijn geen wettelijke vereiste meer; faunabeheer kan op vrijwillige basis (bijvoorbeeld via bestaande WBE’s, loonbedrijven of gebiedsconsortia) worden georganiseerd.
• Voordelen: Minder bestuurslaag en formalisme; lagere administratieve kosten voor provincie en belanghebbenden. Lokale, flexibele initiatieven kunnen ontstaan die sterk zijn gericht op concrete schadeproblemen. Provincies kunnen zich meer beperken tot centrale toetsing zonder direct FBE’s op te richten.
• Nadelen: Gevaar van gaten in de structuur: in sommige gebieden kan nauwelijks nog coördinatie plaatsvinden, omdat er geen instantie is die faunabeheerplan maakt. Belangen komen moeilijker samen, waardoor er geen breed gedragen plan komt en verwarring ontstaat bij grondeigenaren en jagers. Landelijk overzicht gaat verloren.
• Voorwaarden: Dit werkt alleen als andere partijen (bijv. WBE’s of gemeenten) bereid en in staat zijn het werk over te nemen. Ook moet de provincie zelf voldoende capaciteit in huis hebben om faunabeleid te toetsen. Het is alleen haalbaar wanneer de motivatie van belanghebbenden zeer hoog is en het faunabeleid beperkt van schaal kan zijn (bijv. bij zeer lokaal beheer zonder veel schade).

• 2. FBE gericht op grondeigenaren (agricultuurmodel): De FBE’s worden primair gevormd door grondeigenaren en boerenorganisaties. Jacht en natuurbelangen zijn secundair, of de FBE is een platform waarin landgebruikers het voortouw nemen.
• Voordelen: Sterke aansluiting bij agrarische praktijk en schadebestrijding; grondeigenaren hebben direct zeggenschap over beheermaatregelen en vergoedingen. Hierdoor kan het faunabeleid zeer praktisch en resultaatgericht worden ingericht vanuit agrarisch perspectief. Mogelijk snellere besluitvorming over beheermaatregelen en schadepreventie in het veld.
• Nadelen: Het ecologische en brede natuuraspect kan uit beeld raken. De balans tussen schadebestrijding en populatiebehoud kan doorslaan naar uitsluitend schadebeperking. Natuurorganisaties en jachtverenigingen voelen zich mogelijk niet vertegenwoordigd, wat draagvlak ondermijnt. Belangenconflicten (bijv. boeren versus bebossingsprogramma’s) zijn groter. De naam “Faunabeheereenheid” dekt dan de lading minder goed.
• Voorwaarden: Dit scenario kan slagen als agrarische belangen echt dominant zijn (bijvoorbeeld in intensief landbouwgebied) en als boeren bereid zijn te investeren in faunabeheer. Er moet wel borg zijn dat provincies alsnog natuurdoelen garanderen. Het vereist bovendien dat de overheid de ecologische randvoorwaarden via andere kanalen blijft bewaken, bijvoorbeeld via aparte natuurprogramma’s.

• 3. Huidige situatie met nadruk op brede belangen (breed bestuur): Het FBE-systeem blijft in grote lijnen zoals nu: een verplicht platform waarin jagers, grondeigenaren, terreinbeheerders en natuurbeschermers samen beslissen (zoals nu wettelijk geregeld). Wel wordt ingezet op verbeterde coördinatie en regie vanuit de provincie.
• Voordelen: Breed draagvlak en legitimiteit: alle belanghebbenden zijn aan tafel, wat balans brengt in besluitvorming. Ecologische én economische belangen worden afgewogen. De bestaande structuur kan verder benut worden; veel partijen zijn eraan gewend. Provincies hebben via dit model één aanspreekpunt voor faunabeheer en kunnen de FBE strategisch faciliteren. Onderzoeken wijzen erop dat betrokkenen over het algemeen tevreden zijn over dit overlegproces.
• Nadelen: Dit model blijft complex en bureaucratisch. Besluitvorming kan traag verlopen door diverse belangen. Het probleem van versnippering blijft bestaan als provincies onderling niet beter afstemmen. De uitvoering is afhankelijk van een breed bestuur, waardoor concrete actie soms verwaterd. Bovendien vergt een succesvolle uitvoering dat de provincie stevig blijft investeren in capaciteit (tekorten blijven een knelpunt).
• Voorwaarden: Werkt alleen als provinciale overheid duidelijk leiderschap toont (meer regie, bijvoorbeeld via eenduidige beleidsregels) en FBE’s voldoende ondersteund worden. Goed gefinancierde ondersteuning (met name personeel voor monitoring en uitvoering) is cruciaal. Samenwerking tussen burenprovincies moet worden bevorderd om versnippering tegen te gaan. Alleen met sterke provinciale sturing kan de brede FBE-structuur zijn meerwaarde behouden.

• 4. Consultatieve FBE (adviesmodel): De FBE’s krijgen een louter adviserende rol. Zij vormen een overleg- of adviesplatform dat meedenkt over faunabeleid, maar heeft zelf geen uitvoerende taken of wettelijke bevoegdheden. Provincie of andere instanties voeren het beheer uit op basis van advies.
• Voordelen: Kleinere bestuurlijke belasting: de FBE hoeft geen formeel faunabeheerplan vast te stellen, maar adviseert alleen. Dit kan het draagvlak verhogen doordat men minder gebonden is aan vaststaande procedures. Maatschappelijke organisaties en belangengroepen kunnen participeren zonder bestuurlijke druk. De provincie houdt volledige regie en kan snel besluiten nemen op basis van FBE-adviezen.
• Nadelen: De dwingende kracht gaat grotendeels verloren: FBE-raadsadviezen zijn niet bindend. Zonder formeel plan kunnen maatregelen inconsistent of willekeurig worden uitgevoerd. Dit kan leiden tot nog grotere versnippering en een gebrek aan continuïteit. Grondeigenaren en jagers weten minder goed waar ze aan toe zijn, en conflicten kunnen toenemen als advies niet wordt opgevolgd. De FBE riskeert een slap functioneren omdat het geen mandaat heeft.
• Voorwaarden: Dit scenario vereist dat de provincie voldoende capaciteit en expertise heeft om het beheer zelf uit te voeren. Daarnaast moeten afspraken worden gemaakt dat adviezen van de FBE serieus worden meegenomen (bijv. via convenanten of jaarlijkse voortgangsgesprekken). Het model kan werken als alle partijen vertrouwen hebben in de provinciale uitvoering én bereid zijn om participerend hun kennis in te brengen. Het vraagt sterke bestuurscultuur bij de provincie om participatie écht te benutten.

Elke oplossingsrichting heeft een eigen balans tussen efficiëntie en participatie. 

In de praktijk zal een gemengd model nodig zijn: bijvoorbeeld het huidige systeem (scenario 3) als basis, met verbeterde provinciale aansturing om de genoemde problemen tegen te gaan. In ieder geval geldt dat zonder heldere randvoorwaarden – zoals stabiele financiering en duidelijke taken – geen model goed functioneert. Onderzoeken wijzen uit dat betrokkenen het huidige FBE-overlegproces niet ontevreden vinden, maar zij vragen vooral om méér duidelijke regie vanuit de provincie. De keuze voor een scenario zal dus afhangen van de ambities van de provincies (bijvoorbeeld op gebiedsniveau of agrarisch niveau) en het vertrouwen tussen overheid en maatschappelijke partijen.